【环球新视野】两会丨全国政协委员、证监会行政处罚委一级巡视员罗卫：建议启动基金法修改 持续强化财务造假领域执法

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(资料图)

2023年全国两会召开在即，全国政协委员、证监会行政处罚委一级巡视员罗卫准备了两份建议。一份是建议启动《证券投资基金法》（以下简称《基金法》）修改工作，一份是建议由中级人民法院统一管辖证券期货第一审行政案件。

罗卫是新当选的全国政协委员，在证监会履职30年，最近5年在证监会行政处罚委员会工作，目前主要负责行政处罚案件应诉工作，她提的建议和资本市场相关，和自身监管工作紧密相连。

谈及全面注册制推行对证券执法的影响时，罗卫表示，全面注册制下会持续强化欺诈发行、财务造假等重点领域执法，持续完善立体追责体系，推动形成监管合力，加强制度供给，完善相关领域规则，下一步，证监会将进一步完善违法责任认定规则、健全行政裁量基准，扎牢“零容忍”制度笼子，通过各方共同努力，推动形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。

启动《基金法》修改工作

自2012年《基金法》实施以来，我国基金行业实现高速、稳健的发展。

“然而私募股权投资基金未明确纳入《基金法》调整范围，私募股权基金托管人职责边界亟待明确，与《证券法》《期货和衍生品法》协同修改不足，对外借贷与基金流动性风险管理制度缺乏。”罗卫表示，建议在法律层面将该流动性支持机制予以明确，增强基金行业抗风险能力。

罗卫还建议“由中级人民法院统一管辖证券期货第一审行政案件”。她指出，法律规定第一审行政案件原则上由基层法院管辖，原因在于基层法院数量多（3000多家）、分布广，便利当事人行使诉权，将行政争议化解在基层，但证券期货行政案件不宜由基层法院管辖。一是证券期货行政行为的专业性、政策性与基层人民法院审判人才、审判经验欠缺之间存在一定结构性矛盾。大多数基层法院在不了解证监会系统执法规则、执法程序，相应专业知识储备有待提升的情况下，短期内可能难以胜任此类案件办理要求。此外，证券期货相关规则不仅复杂，且时常根据市场的变化作出调整，更增加了跟进的专业难度，由中院管辖一审行政案件，更为适宜。二是证券期货市场是统一的大市场，单个行政案件的判决即可能具有很强的指导、示范作用，影响整个市场监管政策、监管标准的走向。三是现有行政案件一审管辖逻辑不清晰。为统一标准，建议最高院出台规定，明确证券期货第一审行政案件统一由当地中院管辖。

持续强化财务造假等重点领域执法

过去十年间，证监会系统对证券期货违法行为共作出2616份行政处罚决定，罚没总额417亿元，处罚决定数量是此前十年处罚决定数量的5.3倍，罚没金额是前十年罚没金额的26倍。

罗卫长期在证监会工作。她介绍，随着新《证券法》、刑法修正案(十一)以及两办《关于依法从严打击证券违法活动的意见》的出台实施，证券违法成本过低局面得到根本性扭转，“零容忍”强大震慑逐步形成。康得新、康美药业、乐视网等一批“害群之马”被依法从严处罚。对证券欺诈、财务造假背后的中介机构不勤勉尽责违法行为，证监会坚持“一案双查”，依法严厉追究中介机构及其从业人员法律责任，督促中介机构发挥资本市场“看门人”作用。2013年至2022年，证监会对中介机构作出141份行政处罚决定、处罚475人，罚没金额达10.26亿元。

当前，资本市场正在进入全面注册制时代，对实施证券行政处罚工作提出了新要求，全面注册制下，突出以信息披露为核心，紧密围绕提高信息披露质量，督促发行人“讲清楚”、中介机构“核清楚”。罗卫表示，从处罚工作角度看，要重点做好三方面工作，更好保障注册制改革平稳推进。

一是持续强化欺诈发行、财务造假等重点领域执法。欺诈发行、财务造假是资本市场的“毒瘤”，不仅严重损害广大投资者的合法权益，而且影响市场秩序和金融安全，甚至可能诱发社会不稳定。对欺诈发行、财务造假等违法行为依法严惩，是建立以信息披露为核心的发行市场的重要前提。2013年至2022年，证监会系统共对欺诈发行、信息披露违法行为和中介机构未勤勉尽责违法行为合计作出873份行政处罚决定，罚款金额达29.85亿元。下一步，证监会将按照“零容忍”的工作方针，继续围绕上市公司信息披露不断强化执法工作，依法查处相关重大违法案件，压实发行人信息披露责任，督促中介机构发挥“看门人”作用，为注册制行稳致远夯实基础。

二是持续完善立体追责体系，推动形成监管合力。依法严厉打击资本市场违法行为，离不开司法机关的有力支持。证监会将通过不断完善行政处罚和民事赔偿、刑事追责之间的衔接机制，形成行政处罚、民事索赔和刑事责任的立体追责合力。一方面，进一步完善行政处罚和刑事司法的衔接机制，发挥公安部证券犯罪侦查局、最高检派驻证监会的体制优势，切实提高打击资本市场违法犯罪的合力。另一方面，不断提升投资者的获得感。对欺诈发行、信息披露违法行为，及时作出行政处罚，同时细化先行赔付、示范判决、代表人诉讼等民事索赔制度，为投资者维权提供更大便利。

三是加强制度供给，完善相关领域规则。“零容忍”需要“建制度”，严格执法的前提是科学立法。随着全面注册制改革的施行，围绕欺诈发行、财务造假、中介机构未勤勉尽责等重点执法领域，需要继续增加制度供给，科学立法，统筹规则的立改废释纂，增强规则的系统性、整体性、协同性、时效性，更好发挥法律制度固根本、稳预期、利长远的保障作用。下一步，证监会将进一步完善违法责任认定规则、健全行政裁量基准，扎牢“零容忍”制度笼子。通过各方共同努力，推动形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。

校对：杨立林

关键词 行政处罚 全国政协